Conselhos municipais: participação, capacidade e o caminho concreto da democracia efetiva

*Por Cassio Ornelas

Em tempos de descrença nas instituições, convém recuperar uma ideia simples: a democracia não se esgota no voto. Ela se realiza de forma mais consistente quando a sociedade participa da formulação, da deliberação e do acompanhamento das decisões públicas. Nesse contexto, a reflexão de Jacques Maritain, Jürgen Habermas e Amartya Sen oferece uma base teórica sólida para compreender o papel dos conselhos municipais como instrumentos efetivos de desenvolvimento social e qualificação democrática.

Maritain, ao reinterpretar o tomismo para o mundo moderno, parte de uma crítica ao humanismo reduzido, que limita o homem à sua dimensão econômica, política ou individual. Em Humanismo Integral, propõe a centralidade da pessoa humana como sujeito dotado de dignidade, liberdade e vocação ao bem comum. Sua distinção entre indivíduo e pessoa permite superar tanto o individualismo quanto o coletivismo, ao afirmar que a vida política deve organizar-se em função da pessoa, sem dissolvê-la na massa nem isolá-la do corpo social. Nesse ponto, sua contribuição ultrapassa o campo estritamente filosófico e alcança a prática institucional. Maritain sustentava que os direitos humanos não dependem de uma única fundamentação filosófica ou religiosa para serem reconhecidos como válidos. Em um contexto plural, marcado por divergências ideológicas, sua proposta foi pragmática: é possível discordar sobre os fundamentos e, ainda assim, concordar sobre a necessidade prática dos direitos. Essa posição influenciou diretamente os debates preparatórios da UNESCO, especialmente no relatório Human Rights: Comments and Interpretations de 1947, e contribuiu para a formação do consenso que daria origem à linguagem contemporânea dos direitos humanos.

Habermas, por sua vez, desloca o eixo da legitimidade política para os processos comunicativos. A democracia não se legitima apenas pela representação formal, mas pela possibilidade de participação em processos discursivos nos quais os cidadãos possam argumentar, contestar e construir entendimentos. O direito, nesse sentido, é legítimo quando resulta de procedimentos democráticos que respeitam a autonomia dos participantes. Essa perspectiva reforça a importância de espaços institucionais que permitam a circulação da palavra pública e a construção de consensos racionais, especialmente em níveis mais próximos da vida cotidiana.

Amartya Sen aprofunda essa abordagem ao trazer o debate para o campo das políticas públicas. Sua crítica ao economicismo mostra que o desenvolvimento não pode ser medido apenas por indicadores de renda, mas pela expansão das capacidades reais das pessoas. A distinção entre funcionamentos e capacidades evidencia que a liberdade relevante é a liberdade efetiva, isto é, a possibilidade concreta de viver com dignidade, participar da vida social e exercer escolhas significativas. Para Sen, a deliberação pública é parte constitutiva da justiça, e não mero complemento. Políticas públicas devem ser avaliadas pela sua capacidade de ampliar oportunidades reais, e não apenas por sua existência formal.

Essas três perspectivas convergem de maneira clara na chamada virada local, que reposiciona o nível municipal como espaço privilegiado de formulação e implementação de políticas públicas. Em contraste com modelos excessivamente centralizados, essa abordagem reconhece o território como ambiente onde problemas se manifestam concretamente e onde soluções podem ser construídas de forma mais aderente à realidade. No Brasil, essa centralidade é reforçada pelo próprio desenho constitucional. O Município integra o pacto federativo, possui autonomia e exerce competências diretamente ligadas ao ordenamento urbano e à garantia do direito à cidade.

Nesse cenário, os conselhos municipais assumem papel relevante. Não se trata de instâncias meramente formais, mas de instrumentos de governança que permitem ampliar a participação, qualificar decisões e reduzir assimetrias entre Estado e sociedade. Quando bem estruturados, contribuem para o desenvolvimento de capacidades sociais, fortalecem o pertencimento cívico e tornam as políticas públicas mais responsivas às realidades locais.

É necessário reconhecer, contudo, que há riscos. A cooptação político-partidária é um deles. Conselhos podem ser capturados ou esvaziados se não houver desenho institucional adequado. A jurisprudência brasileira tem enfrentado essa questão de forma consistente. O Supremo Tribunal Federal, no RE 597849 SC, firmou entendimento no sentido de vedar relações de dependência ou confusão funcional entre os Poderes, reafirmando o princípio da separação. Em linha com essa diretriz, o Tribunal de Justiça de São Paulo, na ADI 2087907-18.2019.8.26.0000, reconheceu a inconstitucionalidade da participação de vereadores em conselhos municipais inseridos na estrutura do Executivo com funções deliberativas ou administrativas, por configurar ingerência indevida e comprometer a autonomia institucional. Esse entendimento protege os conselhos ao preservar sua natureza participativa e evitar distorções de finalidade.

Diante disso, o fomento à participação social nos conselhos deve ser compreendido como política de Estado. Mais do que um mecanismo administrativo, trata-se de um instrumento de formação cidadã. Em Habermas, fortalece a legitimidade democrática por meio da comunicação pública. Em Sen, amplia capacidades reais ao incorporar a deliberação no processo decisório. Em Maritain, expressa a realização da pessoa em comunidade, orientada ao bem comum, em uma perspectiva que reconhece a dimensão moral e relacional do ser humano.

Em um contexto marcado por tensões entre tecnocracia e polarização, os conselhos municipais permanecem como espaços institucionais relevantes para a construção de soluções concretas e compartilhadas. Não substituem a representação política, mas a qualificam. Quando levados a sério, demonstram que a participação social ainda é uma ferramenta efetiva de desenvolvimento, de cidadania e de fortalecimento democrático.

* Cassio Ornelas

Fiscal de Tributos no Município de Silva Jardim-RJ, atualmente Gerente de IPTU, ITBI, Taxas e Contribuições. Membro do Conselho Técnico das Administrações Tributárias (CTAT), no âmbito da Confederação Nacional de Municípios (CNM), nos GTs 01: Tributação Imobiliária, e 07: Operacionalização de dados e Informações. Bacharel em Relações Internacionais e MsC em Análise e Gestão de Políticas Internacionais pela PUC-Rio.